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（二）集体供养的模式遭遇困境
中共十一届三中全会以后，随着家庭承包经营制度推行，农村集体经济基本被承包责任制所替代。以农村集体保障为基础的原有社会保障体系逐渐瓦解，农村五保户生活由生产队集体分配来解决的模式难以为继。针对“五保”供养制度在农村改革中出现的新问题，中央先后提出了许多解决五保供养制度资金困难的办法。1982年1月，中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》指出，要有一定的公共提留，统一安排烈军属、五保户、困难户的生活。1985年10月，中央《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》规定，供养五保户等事业的费用，原则上应当以税收或其他法定的收费办法来解决。1991年12月，国务院颁布的《农民承担费用和劳务管理条例》指出，村提留包括公积金、公益金和管理费，其中，公益金用于五保供养、特别困难户补助、合作医疗保健以及其他集体福利事业。通过上述中央文件可以看出，农村五保供养开始由生产队或生产大队组织实施并主要依靠集体公益金运行模式，向主要由乡镇人民政府负责组织实施并以村提留、乡统筹为其经费的制度模式过渡。
（三）五保供养的规范化改革
五保供养是我国农村一项传统社会救助工作。在新的形势下，中央对这种传统的救助方式进行了规范化改革。1994年1月，国务院公布施行《农村五保供养工作条例》，规定五保供养的主要内容是“保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）”，供养标准为当地村民一般生活水平，所需经费和实物，从村提留或者乡统筹费中列支。1997年3月，民政部颁布《农村敬老院管理暂行办法》，规范了农村敬老院建设、管理和供养服务。这两项法规规章的出台，标志着我国农村五保供养工作开始走上规范化、法制化的管理轨道。
随着农村税费改革全面实行，我国农村取消了村提留和乡统筹，1994年颁布的《农村五保供养工作条例》中关于农村五保供养资金从“村提留或者乡统筹费中列支”的规定已不适应现实需要。2006年3月，国务院修订并正式颁布的《农村五保供养工作条例》重点修改了有关农村五保供养资金渠道的规定，明确今后五保供养资金在地方人民政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助。这一规定将农村最困难的群众纳入了公共财政的保障范围，实现了五保供养从农民集体内部的互助共济体制，向国家财政供养为主的现代社会保障体制的历史性转变。截至2006年底，全国纳入农村五保供养范围的对象为484。5万人，比2005年增加156。5万人；全年各级财政共支出农村五保供养资金41。1亿元；各地新制定的供养标准比2005年显着提高，分散供养标准由每人每年1332元提高到1691元，集中供养标准由每人每年1844元提高到2229元。
（四）农村最低生活保障制度的建立和完善
建立农村最低生活保障制度，由政府直接对困难群众给予“兜底”式定期定量救助，可以快速、稳定地解决农村仍然存在的贫困人口的温饱问题。从1995年起，我国开始在部分农村在定期定量救助制度的基础上开展以建立最低生活保障制度为重点的农村社会保障体系试点工作。1996年年底，民政部在总结各地试点的基础上，正式印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》，要求各地把建立农村最低生活保障制度作为农村社会保障体系建设的重点来抓。
经过试点探索，农村低保进入全面推进的新阶段。2006年10月，中共十六届六中全会提出，2020年要建立覆盖城乡的社会保障体系。同年底召开的中央农村工作会议明确提出，在全国范围建立农村最低生活保障制度，各地应根据当地经济发展水平和财力状况，确定低保对象范围、标准，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助。2007年7月11日，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》强调，通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。这是国家关于建立和实施农村最低生活保障制度的第一个政策性文件。中共十七大报告要求，进一步完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。党和国家一系列方针政策的制定，为建设与完善农村最低生活保障制度指明了方向。据统计，截至2008年8月底，全国31个省、区、市都已建立了农村最低生活保障制度，农村最低生活保障人数达到3823万人。
随着农村最低生活保障制度的建立和完善，中国农村以最低生活保障为核心的社会救助体系日趋完善，救助的范围得以扩大。2007年农村享受低保待遇的居民3451。9万人，农村“五保”供养对象525。7万人。同时，政府财政投入为救助体系提供了坚实的物质基础，使得救助水平也显着提升。2007年国家用于农村最低生活保障支出104。1亿元，农村“五保”供养支出59。6亿元；2008年，中央财政支持全面建设和完善农村最低生活保障制度，月人均财政补助标准由30元提高到50元。
二、积极发展农村养老保险制度
改革开放以来，农村人口结构、家庭结构和就业结构都发生了很大变化，土地和家庭承担的养老功能正在弱化，我国对建立农村养老保险进行了积极的探索。1991年，根据国家“七五”计划和《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，民政部开始选择部分县进行农村社会养老保险试点。1992年民政部颁布《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，规定了保险对象为农村各类从业人员，以个人缴费为主，集体补助为辅，个人缴费和集体补助全部记在个人名下，农村社会养老保险基金以县为单位核算平衡，主要通过存入银行和购买国债增值，参保人员达到60周岁时根据其个人账户积累资金计发养老金。这是第一次出台全国性的农民养老社会政策，采取制度化的手段谋求解决农村居民的老年生活保障问题。此后一段时间里，农村社会养老保险工作进展顺利。到1997年年底，有2200多个县（市、区、旗）开展这项工作，8200万农民参保。
农村社会养老保险在探索发展过程中，经历了一个整顿规范的过程。1998年3月，《国务院机构改革方案》决定将民政部管理的农村社会保险划入新成立的劳动和社会保障部。劳动保障部门对农村社会养老保险进行了认真的整顿。但由于部门之间意见不一致，整顿规范的方向不明确，一些地方农村社会养老保险工作处于停滞状态。
2003年开始，我国开始了新型农村养老保险制度的探索。基本的特点是按照保基本、广覆盖、有弹性、能转移、可持续的要求，探索以缴费补贴、基金补贴、老人直补、待遇调整等方式，建立个人交费、集体补助、政府补贴的筹资机制。一些经济发达地区开始率先进行新型农村社会养老保险试点。以北京市为例，北京市在试点经验基础上，将个人为主、集体为辅、政府扶持的筹资方式改为个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资方式。新的农村养老保险制度扩大了覆盖范围，不仅适用农村户口的各类人员，农民转为小城镇户口仍然从事农业生产且没有被城镇保险覆盖的人员也可以参加农村养老保险。截至2004年12月，北京市13个区县中按照“个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”的筹资模式参加农村养老保险的有33万人，占劳动力总数的24％；领取养老金人数9822人，占已参保人数的3。1％。
近年来，农村养老保险参保人数已经比较稳定，扭转了连年大幅下降的现象。在推进社会主义新农村建设过程中，在养老保障方面，中央提出，有条件的地区可以将家庭养老、土地保障和社会养老保险相结合，探索建立农村社会养老保险制度。2007年年末，全国已经有近2000个县（市）开展了农村养老保险试点，参加农村养老保险人数为5171万人。
农村养老保险的发展，进展比较明显的是农民工和被征地农民这两个群体。2006年1月，国务院常务会议审议并原则通过《关于解决农民工问题的若干意见》。《意见》就积极稳妥地解决农民工社会保障问题，提出要探索适合农民工特点的养老保险办法。抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。已经参加城镇职工基本养老保险的农民工，用人单位要继续为其缴费。劳动保障部门要抓紧制定农民工养老保险关系异地转移与接续的办法。截至2007年年底，参加基本养老保险的农民工达到1864万人。
中共中央高度重视被征地农民就业培训和社会保障问题，将做好被征地农民社会保障工作作为改革征地制度、完善社会保障体系的重要内容，并要求各地尽快建立被征地农民社会保障制度。2006年4月，国务院办公厅转发《劳动和保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，要求各地从实际出发，采取多种方式保障被征地农民的基本生活和长远生计。2007年5月，劳动和社会保障部、国土资源部联合作出规定，对没有出台被征地农民社会保障实施办法、被征地农民社会保障费用不落实、没有按规定履行征地报批前有关程序的，一律不予报批征地。两部门明确要求，尽快将被征地农民纳入社保体系。截至2007年年底，已经有18个省份或者部门出台了针对被征地农民的养老保险文件，有1000多万被征地农民纳入基�